Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei a fost trimisa de Parlament Presedintelui Romaniei in vederea promulgarii la data de 11 iulie 2018. Prin modul in care a fost adoptata, precum si prin continutul normativ legea dedusa controlului de constitutionalitate contravine? dispozitiilor constitutionale ale art. 1 alin. (5), precum si ale art. 61 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 75, pentru argumentele ce urmeaza a fi prezentate in continuare.
I. Motive de neconstitutionalitate extrinseca
A. Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei a fost adoptata cu? incalcarea art. 61 alin. (2) si art. 75 din Constitutie
In jurisprudenta Curtii Constitutionale s-a statuat ca principiul bicameralismului izvoraste din art. 61 alin. (2) si art. 75 din Constitutie. Potrivit jurisprudentei, instanta constitutionala a stabilit doua criterii esentiale (cumulative) pentru a se determina cazurile in care prin procedura legislativa se incalca principiul bicameralismului: pe de o parte, existenta unor deosebiri majore de continut juridic intre formele adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului si, pe de alta parte, existenta unei configuratii semnificativ diferite intre formele adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului. Chiar daca aplicarea acestui principiu nu poate deturna rolul de Camera de reflectie a primei Camere sesizate (Decizia nr. 1/2012), legiuitorul trebuie sa tina cont de limitele impuse de principiul bicameralismului. In Decizia nr. 624/2016, Curtea a aratat ca in Camera decizionala se pot aduce modificari si completari propunerii legislative, dar Camera decizionala „nu poate insa modifica substantial obiectul de reglementare si configuratia initiativei legislative, cu consecinta deturnarii de la finalitatea urmarita de initiator”.
Mai mult, prin Decizia nr. 62/2018, Curtea Constitutionala a statuat ca in analiza respectarii acestui principiu „trebuie avut in vedere (a) scopul initial al legii, in sensul de vointa politica a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de conceptie originara a actului normativ; (b) daca exista deosebiri majore, substantiale, de continut juridic intre formele adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului; (c) daca exista o configuratie semnificativ diferita intre formele adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului”.
Referitor la Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei, distinct de modificarile propuse de? initiator si adoptate de Camera Deputatilor, in calitate de prima Camera competenta, in cadrul procedurii legislative derulate la nivelul Senatului, in calitate de Camera decizionala a fost introdus un nou articol 10, cu urmatorul continut: „Se interzice orice modificare a limitelor teritoriale ale judetelor, oraselor, comunelor si satelor care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetatenilor apartinand minoritatii nationale in unitatea administrativ-teritoriala in cauza, precum si afectarea drepturilor si libertatilor acestora, decurgand din Constitutie, tratatele si conventiile internationale la care Romania este parte”.
Potrivit expunerii de motive si formei initiatorului, propunerea legislativa a fost initiata „avand in vedere numeroasele modificari legislative intervenite din anul 1981 si pana in prezent, care au dus la modificari privind componenta, denumirile si statutul unitatilor administrativ-teritoriale si tinand cont ca, in principal, autoritatile administratiei publice centrale si locale si chiar organizatii neguvernamentale folosesc in activitatea curenta date cu privire la organizarea administrativ-teritoriala a tarii”, impunandu-se solutionarea situatiilor in care scrierea denumirii localitatilor se face incorect.
Prin raportare la primul criteriu, cel al existentei unor deosebiri majore de continut juridic, observam ca noul articol introdus in Camera decizionala nu a fost discutat de Camera Deputatilor si nici nu se regaseste in forma initiatorului. Mai mult, o astfel de modificare substantiala care vizeaza introducerea unei interdictii pentru legiuitor de modificare a limitelor teritoriale ale unitatilor administrativ-teritoriale care determina modificarea ponderii cetatenilor apartinand minoritatilor nationale nu are nicio legatura cu aspecte care tin de actualizarea denumirilor acestor unitati administrativ-teritoriale si nici cu actualizarea prevederilor din Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei.
Fiind o modificare distincta atat fata de scopul initiatorului, cat si de dispozitiile dezbatute de prima Camera competenta, pentru respectarea principiului bicameralismului era necesar ca asupra unei astfel de modificari sa se pronunte si Camera Deputatilor. Separat de aceasta modificare substantiala, in procedura de legiferare derulata la nivelul Senatului au fost introduse alte doua amendamente, modificandu-se art. II si Anexa din lege.
Or, Curtea Constitutionala a stabilit in jurisprudenta sa ca: „Dezbaterea parlamentara a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstractie de evaluarea acesteia in plenul celor doua Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Asadar, modificarile si completarile pe care Camera decizionala le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Camera sesizata trebuie sa se raporteze la materia avuta in vedere de initiator si la forma in care a fost reglementata de prima Camera. Altfel, se ajunge la situatia ca o singura camera, si anume camera decizionala, sa legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (…) si a competentelor stabilite pentru cele doua Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentala” (Decizia nr. 472/2008). Asadar, modificarea adusa in Senat si introducerea unor prevederi care vizeaza cu totul alte aspecte decat cele avute in vedere de initiator si dezbatute de Camera Deputatilor incalca principiul bicameralismului.
Asa cum a retinut si Curtea Constitutionala in Decizia nr. 62/2017,???? „pornind de la premisa ca legea este, cu aportul specific al fiecarei Camere, opera intregului Parlament, Curtea retine ca autoritatea legiuitoare trebuie sa respecte principiile constitutionale in virtutea carora o lege nu poate fi adoptata de catre o singura Camera”.
Prin raportare la al doilea criteriu, cel al existentei unei configuratii semnificativ diferite, in forma adoptata de Senat exista doua puncte suplimentare, art. I pct. 7 si art. I pct. 10, dar si o completare a Anexei (Documentar- Situatie statistica privind organizarea teritoriului Romaniei), care nu se regaseau in forma adoptata de Camera Deputatilor. Abrogarea art. 6 – 8 din Legea nr. 2/1968 printr-un? singur punct – pct. 5 din forma adoptata de Senat – alaturi de celelalte modificari adoptate de Camera decizionala conduc si la o configuratie diferita a celor doua forme adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului.
In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a retinut existenta unei configuratii semnificativ diferite chiar si in situatia in care o propunere legislativa adoptata de Camera de reflectie cuprindea un articol, iar forma adoptata de Camera decizionala cuprindea doua articole (Decizia nr. 62/2018). Din aceasta perspectiva, inclusiv prin raportare la cel de-al doilea criteriu, cel al unei configuratii semnificativ diferite, apreciem ca Legea de modificare si completare a Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei a fost adoptata cu incalcarea dispozitiilor art. 61 alin. (2) si ale art. 75 din Constitutie.
B. Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei contravine art. 1 alin. (5)? din Constitutie
1. Prin art. unic pct. 7 din legea dedusa controlului instantei constitutionale se introduce art. 10 ce reglementeaza interdictia modificarii limitelor teritoriale ale unitatilor administrativ-teritoriale care au ca scop sau efect schimbarea ponderii cetatenilor apartinand minoritatii nationale in acea unitate, precum si afectarea drepturilor si libertatilor acestora.
In opinia noastra, aceasta norma excedeaza obiectului de reglementare a legii criticate si contravine normelor de tehnica legislativa referitoare la unicitatea reglementarii in materie potrivit art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Astfel, art. I pct. 7? din lege nu putea fi integrat in continutul normativ al legii criticate, intrucat obiectul de reglementare a acestor dispozitii analizate prin raportare la obiectul legii criticate difera in mod esential.
Totodata, potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000: „Titlul actului normativ cuprinde denumirea generica a actului, in functie de categoria sa juridica si de autoritatea emitenta, precum si obiectul reglementarii exprimat sintetic”. In jurisprudenta constitutionala s-a retinut ca „in lipsa unor dispozitii generale ale legii care sa orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu” (Decizia nr. 1/2014). In cazul legii criticate, titlul legii este cel care califica obiectul de reglementare a legii.
Art. 120 alin. (2) din Constitutie – ce reglementeaza principiile de baza ale administratiei publice locale – prevede: „In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere semnificativa se asigura folosirea limbii minoritatii nationale respective in scris si oral in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate, in conditiile prevazute de legea organica.”.
Tinand seama si de dispozitiile art. 120 alin. (2) din Constitutie, modificarea limitelor teritoriale ale unitatilor administrativ – teritoriale face obiectul reglementarii Legii nr. 215/2001, iar nu al Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei, cele doua acte normative avand obiecte de reglementare diferite. Legea nr. 215/2001 reglementeaza regimul general al autonomiei locale, precum si organizarea si functionarea administratiei publice locale, in timp ce Legea nr. 2/1968 are ca obiect organizarea teritoriului in unitati administrativ-teritoriale.
Avand in vedere argumentele mentionate mai sus, consideram ca prin faptul ca in continutul normativ al legii deduse controlului de constitutionalitate au fost introduse norme ce excedeaza obiectului de reglementare a legii criticate, aceasta incalca dispozitiile art. 1 alin (5) din Constitutie in componenta sa privind cerintele de claritate si previzibilitate a legii.
2. Avand in vedere ca prin legea criticata se intervine legislativ asupra intregului continut normativ al actului supus modificarii, se impunea – ca in acord cu dispozitiile art. 61 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 – sa fie adoptata o noua reglementare, cu consecinta abrogarii Legii nr. 2/1968. Din aceasta perspectiva, dispozitia de republicare prevazuta la art. III din cuprinsul legii criticate este, practic, fara obiect, intrucat intre …
Klaus Iohannis a sesizat CCR pentru legea privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei
